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Mario Bermúdez Vives
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Se trata de una tarea pendiente desde hace más de 40 años, en la que todos los últimos 12 gobiernos han realizado esbozos insuficientes. Sin embargo, la erosión de los ingresos tributarios que Costa Rica enfrenta desde el 2022 evidencia que el país mantiene pendiente una reforma fiscal de profundidad.
Los ingresos tributarios, como porcentaje del producto interno bruto (PIB), lograron superar la barrera del 14% en el 2022, en medio de los efectos del plan fiscal aprobado en la gestión de Carlos Alvarado, en el 2018, pero desde esa fecha inició un período de enfriamiento, que llevó a que representaran solo 12,8% del PIB en el 2025, igualando la cifra más baja en la década, con la excepción del 2020. Sin embargo, si las proyecciones de Hacienda se concretan, para el 2026 empataría incluso el desempeño mostrado durante la pandemia, con un 11,9% (ver gráfico).
Esta erosión en el crecimiento se aprecia también al comparar el desempeño nominal del PIB con el de los ingresos tributarios del Gobierno central, que pasaron de un histórico 28,2% en el 2021 —resultado de la recuperación pospandemia y los efectos del plan fiscal— pero desde entonces se apagaron notablemente, para terminar en un 0,7% en el 2025. Aún más, durante el 2023 y 2024 el incremento de estos tributos fue cercano a la mitad del desempeño del PIB, mientras que en el 2025 se desplomó a menos de una sexta parte (ver gráfico).
Esto no solo sugiere que los efectos del plan fiscal del 2018 se diluyen, sino que pone al país frente a una cruda realidad: la reforma fiscal de Costa Rica, que todos los gobiernos desde 1982 han incluido en su agenda, sigue pendiente, a la espera de decisiones de gran calado.
La reforma eludida
“Llevamos más de 40 años arrastrando los pies en el tema de reforma fiscal”, comenta Fernando Rodríguez, exviceministro de Hacienda e investigador del Observatorio Económico y Social de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional. Rodríguez realizó una revisión de las experiencias de los diferentes gobiernos, y constató que las últimas 11 administraciones realizaron algún esfuerzo de reforma fiscal, con mayor o menor entusiasmo, y que el actual gobierno de Laura Fernández no pareciera escapar de esta tendencia, al preparar medidas ante la baja en los ingresos fiscales.
“En la década de los 80 se aprobaron muchas leyes, pero se erosionaron muy rápido. La gran reforma, una reforma que sea sostenible, que permita que el país tenga recursos para invertir y resolver sus problemas fundamentales sin tener que endeudarse, no se ve por ningún lado”, comentó.
En muchos de los casos iniciales, como las gestiones de Luis Alberto Monge, Rafael Ángel Calderón y José María Figueres, los clamores de una reforma fuerte tuvieron que atenuarse para ser aprobados y dieron como resultados soluciones transitorias, mientras que, en los casos más recientes, intentos en los gobiernos de Abel Pacheco y Laura Chinchilla terminaron descarrilados por problemas de trámite, en la Sala Constitucional, lo que evidencia una creciente complejidad para estos procesos.
El resultado es una carga tributaria que se aleja de los estándares incluso de América Latina: los niveles usuales de 13% para el Gobierno central y 25% para todo el país estaban a 8 puntos porcentuales del promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 1990, y están a más de nueve en el 2024. Y según las palabras del entonces presidente Rodrigo Chaves: la cancha de la OCDE es en la que Costa Rica quiere competir.
La reforma posible
Rodríguez considera que el norte debería ser buscar niveles de financiamiento similares a los de la OCDE, pero admite que son irreales. “Deberíamos tener un impuesto al valor agregado (IVA) mucho más alto, mayores niveles de pago en renta, revisar exoneraciones… pero deberíamos tener una meta realista, apuntar a alcanzar el nivel de América Latina, alrededor de 18% de la carga tributaria”, opinó.
En este terreno, hay posibilidades de avance: el promedio de la tasa del IVA en América Latina es de 16%, 3 puntos más que en Costa Rica, mientras que en la OCDE roza el 20%.
A su vez, en renta, un reporte de la OCDE sobre estructura tributaria en 2025 indicó que en Costa Rica los impuestos de la renta eran el 17% del total, muy por debajo del 28% de América Latina y el 36% de la OCDE. Y en impuestos sobre propiedad, alcanzaban el 2% en Costa Rica, ante el 4% en América Latina y el 5% en la OCDE.
Empero, Rodríguez resaltó que el poco oxígeno político que han tenido los proyectos de reforma fiscal pareciera llegar a niveles críticos en la actualidad, con un Gobierno y una oposición que rechazan de plano la posibilidad de aumentar la carga tributaria y decantan por alternativas menos costosas electoralmente: reducir la evasión, mejorar el cobro, o realizar recortes a una inversión que está en niveles anémicos. “Los gobiernos prefieren repetir el discurso de que no van a meter la mano en la bolsa de los costarricenses, pero el deterioro que se observa en los servicios públicos es muy evidente, y no se recupera con parches y proyectitos”, recalcó.
Pero las advertencias se acumulan: en el marco fiscal de mediano plazo, 2026-2031, del Ministerio de Hacienda, se proyecta en el escenario base que los ingresos tributarios pueden caer a un 10,6% en el 2029 y a un inédito y gélido 10% en el 2031. En estas proyecciones, las necesidades de financiamiento del Gobierno central pasarían de 9% del PIB a 11% para el 2031.
De ahí se entiende que el país sigue a la espera de la reforma fiscal, a pesar del clima político adverso. Entretanto, Rodríguez advierte que es prematuro calificar las acciones del actual Gobierno en la materia, dado que aunque anunció posibilidades —como recortes presupuestarios y medidas para gravar la canasta básica— hay que esperar a que se concreten.
Todos los últimos 12 gobiernos han presentado proyectos de reforma fiscal de diferente calado. Los 5 primeros lograron avales limitados, los 4 siguientes enfrentaron reveses, y los 3 últimos continúan las labores de reconstruir al Ministerio de Hacienda. (Foto: Archivo / Miriet Abrego)
Bitácora de reformas fiscales
Durante las últimas 12 administraciones, el tema de la reforma fiscal ha estado presente en absolutamente todas:
Luis Alberto Monge (1982-1986): en el contexto de la crisis económica del país en la década de los 80, impulsó la ley de ventas 6892, aprobada en octubre de 1982, que amplió la base de cobro y aumentó la tasa de 8% a 10%. También impulsó la reforma a la renta, pero la oposición de sectores económicos y políticos impidió su aprobación.
Óscar Arias (1986-1990 y 2006-2010): en su primera administración, se aprobó en 1988 ley 7092, una reforma a renta bastante diferente de la propuesta inicial de 1981, que incluía renta global. La reforma unificó la legislación sobre la renta. Posteriormente, en su segunda gestión, propuso una reforma integral (cambiar ventas por IVA, con tasa de 13% a 14%, revisión y aumentos en renta, ampliar base tributaria), pero se relegó por discusiones del Tratado de Libre Comercio (TLC).
Rafael Ángel Calderón (1990-1994): ante baja en carga tributaria y aumento de déficit, el Gobierno negoció acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que incluía ajustes fiscales. Se propuso aumento en tasa de ventas de 10% a 13% y reformas a ventas. Negociación en Asamblea de ley de ajuste tributario, 7218, excluyó reformas a renta y subió tasas a ventas de manera transitoria: 13% en 1991, 12% en 1992 y 11% en 1993. Se aprobó en enero de 1991.
José María Figueres (1994-1998): impulsó un nuevo ajuste fiscal, se logró gracias al pacto Figueres-Calderón, para sanear la economía y reducir el déficit. Esto se concretó con la ley de ajuste tributario, 7543 y la ley de justicia tributaria, aprobadas en 1995. La primera propuso elevar la tasa de ventas al 15%, se dejó en forma transitoria por 18 meses para bajar luego a 13%. La segunda incluyó sanciones administrativas y definición de delitos tributarios. También se aprobó la ley de sujeción del impuesto de la renta a varias instituciones en 1997, que eliminó exoneraciones para entidades como ICE, INS y Recope.
Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002): propuso la ley de simplificación tributaria, 8114, con la que se unificó el impuesto de combustibles, estableció tributos para jabones y bebidas gaseosas, y eliminó impuestos menores. Se aprobó en julio del 2001.
Abel Pacheco (2002-2006): presentó en la Asamblea el proyecto de ordenamiento fiscal, con reformas a renta (pasar de impuesto cedular a global, y de territorial a renta mundial) y pasaba ventas a IVA. Logró que se aprobara en primer debate, pero la Sala Constitucional archivó el proyecto por problemas de trámite. Sin embargo, logró la aprobación de la Ley de Contingencia Fiscal, 8343, en el 2001, que introdujo impuestos por un año a casinos, moteles y centros de apuestas electrónicas.
Laura Chinchilla (2010-2014): retomó reformas propuestas por administración de Arias, en proyecto de Solidaridad Tributaria, en el que se retomaban reformas a renta y elevar ventas a 14%. La propuesta recibió primer debate en el 2012, pero una vez más, la Sala Constitucional encontró vicios en el trámite y lo archivó.
Luis Guillermo Solís (2014-2018): presentó cuatro iniciativas de reformas, en busca de una transformación integral, incluyendo creación del IVA y cambios en renta y aduanas. Empero, logró el aval legislativo para la lucha contra el fraude fiscal y para restablecer el impuesto a las personas jurídicas.
Carlos Alvarado (2018-2022): logró retomar temas pendientes en la Ley de Fortalecimiento de Finanzas Públicas, 9635 aprobada en diciembre de 2018, en la que pudo finalmente cambiar el impuesto de ventas de 1982 por uno del IVA, y en renta amplió la base e introdujo el gravamen a las ganancias de capital. Además, introdujo la regla fiscal (límites a crecimiento del gasto público) y restringió pluses de empleo público.
Rodrigo Chaves (2022-2026): durante su campaña, prometió eliminar 114 impuestos, pero no concretó esa idea. En su lugar, remitió 5 proyectos a la Asamblea: fortalecimiento de control tributario, impuesto a la propiedad de vehículos, evaluación de incentivos y exoneraciones fiscales, fortalecimiento de la gestión de deuda pública y reforma estructural a impuesto de la renta, este último buscaba gravar la renta real y ajustes en personas físicas y jurídicas y no residentes.
Laura Fernández (2026-2030): aunque en campaña se manifestó en contra de aumentar la carga tributaria, la reducción de los ingresos tributarios la presiona, y su ministro de Hacienda, el expresidenta Chaves, anunció en menos de dos meses que trabaja en un plan de contingencia fiscal, para mejorar las finanzas “sin recurrir a nuevos impuestos”.
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