V
Vinicio Chacón Soto
Guest
La “Ley de Ejecución de la Pena y de las medidas de seguridad curativas” es el resultado de un proceso de construcción interinstitucional en el que participaron actores clave del sistema de justicia penal, incluyendo la Defensa Pública, el Ministerio Público, la judicatura y la Administración Penitenciaria. Se trata, por tanto, de una propuesta técnica y consensuada, orientada a ordenar y dar claridad a la etapa de ejecución de la pena.
El proyecto fue aprobado por la Asamblea Legislativa; sin embargo, en lugar de su sanción, fue objeto de veto por parte del Poder Ejecutivo. A partir de ello, surge la necesidad de examinar los fundamentos de dicha decisión y determinar si sus objeciones encuentran sustento real en el contenido de la normativa aprobada.
Este análisis busca aportar claridad en un debate que ha estado marcado por afirmaciones generales y cuestionamientos que no siempre encuentran respaldo en el texto legal.
El veto formulado por el Poder Ejecutivo a dicha ley es un veto total fundamentado en razones de oportunidad, conveniencia y constitucionalidad.
Como potestad del Poder Ejecutivo, la Constitución Política establece dos tipos de motivaciones que pueden sustentar el ejercicio del veto: a) razones de oportunidad y conveniencia, y b) razones de inconstitucionalidad.
El veto por razones de oportunidad y conveniencia constituye un acto de naturaleza política, discrecional y exclusivo del Poder Ejecutivo, aunque debe encontrarse debidamente motivado. Este puede manifestarse mediante objeciones al decreto legislativo en su totalidad o a disposiciones específicas, así como a través de propuestas de reforma al texto aprobado.
Por su parte, el veto por razones de constitucionalidad responde a criterios técnico-jurídicos, vinculados a la conformidad del decreto legislativo con el orden constitucional. En este supuesto, el margen de discrecionalidad se reduce, en tanto la fundamentación debe necesariamente identificar y desarrollar los posibles roces entre la norma aprobada y la Constitución Política.
Al analizar las razones de oportunidad y conveniencia, no se advierte en el veto un examen riguroso desde esa perspectiva. En esencia, se sostiene que el proyecto introduce disposiciones incompatibles con las necesidades actuales del sistema penitenciario y con la protección del interés público. Se afirma, además, que lejos de fortalecer la normativa vigente, compromete la gestión técnica penitenciaria y propicia escenarios que afectarían la seguridad institucional y ciudadana.
Asimismo, se señala que se desnaturaliza la función jurisdiccional al atribuir al juez de ejecución competencias propias de la administración penitenciaria, generando una supuesta intromisión en la esfera del Poder Ejecutivo y alterando el equilibrio institucional.
Sin embargo, tales objeciones no se encuentran debidamente fundamentadas, sino que se apoyan en afirmaciones generales que no se desarrollan ni logran demostrarse.
El veto recurre a una antigua jurisprudencia de la Sala Constitucional, el voto N.º 6829-1993, basada en el Código de Procedimientos Penales de 1973. Esta referencia resulta anacrónica, pues el contexto actual se sustenta en el Código Procesal Penal vigente. Lejos de justificar una intromisión, dicho precedente evidenció la insuficiencia de un modelo en el que la ejecución de la pena descansaba predominantemente en instancias administrativas, y más bien apuntó a la necesidad de un mayor control jurisdiccional como garantía de legalidad y protección de derechos.
Finalmente, el veto no establece una relación causal entre las disposiciones cuestionadas y las supuestas afectaciones a la seguridad institucional o social. Se limita a insinuar riesgos sin demostrarlos, mediante el uso de conceptos indeterminados que no permiten verificar la magnitud ni la realidad de tales amenazas.
En cuanto a las razones de constitucionalidad, estas serán analizadas de manera sistemática en los apartados siguientes, con el fin de determinar si los cuestionamientos formulados encuentran sustento en el contenido del proyecto aprobado.
A.- PREMISA GENERAL.- El veto parte de una premisa general: que el texto normativo introduce una indebida intromisión del Poder Judicial en competencias propias de la Administración Penitenciaria, generando además inseguridad jurídica, afectación a principios constitucionales y distorsiones en el funcionamiento del sistema penitenciario.
Sin embargo, un análisis integral del proyecto permite concluir que dichos señalamientos no resultan atendibles, en tanto se sustentan en interpretaciones fragmentarias, confusiones conceptuales y un desconocimiento del modelo de ejecución penal vigente. Por el contrario, la propuesta se orienta a sistematizar, ordenar y dotar de mayor claridad jurídica a competencias y prácticas que ya existen en el ordenamiento.
B.- SUPUESTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES.- El veto sostiene que se trasladan funciones administrativas a la persona juzgadora de ejecución de la pena. Argumento que es incorrecto, por cuanto las funciones atribuidas son de naturaleza jurisdiccional y además ya existen en el ordenamiento jurídico y en la práctica. La persona juzgadora garantiza derechos fundamentales y controla la legalidad de la ejecución de la pena, sin administrar el sistema penitenciario. Siendo esta función propia de un modelo de ejecución penal judicializado.
En este mismo sentido, tampoco resultan atendibles las objeciones formuladas respecto de disposiciones como los artículos 42, 80 y 81 del proyecto.
En cuanto a los artículos 80 y 81, relativos al cómputo o liquidación de la pena, debe señalarse que se trata de una función de naturaleza jurisdiccional, ya prevista en el ordenamiento jurídico, que corresponde al tribunal sentenciador y, en su defecto, al juez de ejecución llevar a cabo. Dicha competencia nunca ha sido atribuida a la Administración Penitenciaria, por lo que no existe invasión alguna de funciones.
Por su parte, el artículo 42, referido a los traslados dentro del sistema penitenciario, no sustituye la competencia de la Administración, sino que introduce un mecanismo de control mediante la comunicación al Ministerio Público, respecto de decisiones que actualmente se adoptan de forma unilateral. En consecuencia, no se limita la actuación administrativa, sino que se fortalece su fiscalización, en concordancia con el modelo de ejecución judicializada.
Otro punto muy importante por tratar es el artículo 26. El veto cuestiona la posibilidad de que el tribunal de juicio realice una valoración preliminar orientada a evitar la institucionalización de la persona sentenciada, sugiriendo una indebida intromisión en competencias técnicas de la Administración Penitenciaria.
Sin embargo, este planteamiento no encuentra respaldo. La disposición no otorga al tribunal facultades decisorias en materia de clasificación o ubicación penitenciaria, sino que se limita a permitir una recomendación basada en los elementos conocidos durante el proceso judicial.
La decisión final continúa siendo competencia exclusiva de la Administración Penitenciaria, que conserva intactas sus atribuciones técnicas. En consecuencia, no existe una invasión de competencias, sino una forma de articulación razonable entre la función jurisdiccional y la función administrativa.
C.- SOBRE LAS SUPUESTAS NUEVAS CARGAS FUNCIONALES AL PODER JUDICIAL.- El veto sostiene que el proyecto introduce nuevas cargas sin respaldo presupuestario. Las funciones señaladas ya se ejercen en la práctica, ya están previstas en normativa vigente y el proyecto aprobado únicamente las sistematiza y ordena. Por lo tanto, no existe la creación de nuevas obligaciones, según las funciones apuntadas en el veto, sino una formalización de competencias ya existentes según el Código Procesal Penal.
D.- SOBRE LA SUPUESTA NECESIDAD DE AUTORIZACIÓN JUDICIAL EN SITUACIONES DE EMERGENCIA.- El veto plantea escenarios como motines o traslados urgentes que requerirían autorización judicial previa. Este es un argumento infundado ya que el proyecto no establece tales exigencias, la Administración mantiene su capacidad operativa inmediata, siendo que, si se presentaran situaciones como las indicadas, el eventual control judicial sería posterior en revisión del proceso presentado, pero nunca previo. Y siempre en resguardo de derechos fundamentales y supervisión de la legalidad. Se trata de una interpretación que no tiene sustento en el texto legal vetado.
E.- SOBRE LOS LÍMITES A LA RESTRICCIÓN DE DERECHOS (PRINCIPIO DE LEGALIDAD).- El veto objeta el artículo 87 denominado “Límites de la sanción penal”, por considerar que interfiere en la gestión técnica del sistema penitenciario. Sin embargo, este planteamiento es incorrecto, ya que la norma no regula la forma en que se ejecuta la pena, sino que establece un límite jurídico claro: sólo pueden restringirse los derechos derivados de la sentencia (principio de legalidad) o aquellos cuya limitación resulte necesaria, útil y proporcional.
El Poder Ejecutivo asume que reconocer límites a la actuación administración implica invadir, cuando en realidad se trata del ejercicio legítimo del control del poder punitivo en un Estado de Derecho. Asimismo, confunde la pena impuesta, con el “modo técnico de ejecución” de la misma, como lo son la forma de organización del sistema, el avance progresivo por niveles de atención y la ubicación de las personas privadas de libertad, aspectos que responden a lógicas distintas.
En consecuencia, no existe intromisión en competencias administrativas, sino una reafirmación del principio de legalidad y una garantía frente a restricciones arbitrarias de derechos.
F.- SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY.- El veto sostiene que los artículos 1, 5 y 6 generan una desigualdad al referirse a personas sentenciadas, excluyendo a las personas indiciadas, y que además no contemplan adecuadamente las diferencias entre los “distintos niveles y modalidades de cumplimiento”.
Sin embargo, este argumento parte de una lectura parcial del proyecto y de un desconocimiento de la diferencia entre los niveles de atención y las modalidades de cumplimiento (artículos 17 y 18).
El artículo 2, en su párrafo segundo, establece que las disposiciones contenidas en los títulos I, II y III —donde se ubican los artículos 5, 6, 17 y 18— también son aplicables a las personas indiciadas, al referirse expresamente a quienes se encuentran se encuentran bajo medida cautelar. En consecuencia, no existe exclusión ni trato desigual.
Por tanto, no se configura una vulneración al principio de igualdad, sino una interpretación incorrecta del texto legal por parte del veto.
En ese mismo sentido, también yerra al afirmar que el régimen disciplinario se encuentra delimitado únicamente para personas sentenciadas, reiterando una lectura incompleta de la normativa que evidencia los mismos errores de interpretación.
F.- SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE LA VÍCTIMA Y EL ACCESO A LA JUSTICIA.- El veto sostiene que el artículo 85 impone a la víctima una carga indebida, al exigirle prever actuaciones futuras bajo la advertencia de quedar excluida. Sin embargo, esta interpretación no resulta correcta.
La disposición se limita a ordenar la participación de la víctima en la etapa de ejecución, estableciendo que corresponde al Tribunal de Juicio consultarle si desea ser informada en dicha fase.
En consecuencia, no existe exclusión ni afectación al acceso a la justicia, sino una delimitación razonable de su participación dentro de la etapa procesal correspondiente.
G.- SOBRE EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO.- El veto sostiene que las disposiciones relativas al régimen disciplinario (artículos 44-58) no precisan el órgano competente para investigar y sancionar, al hacer referencia genérica a la “autoridad penitenciaria”. Sin embargo, este argumento no es correcto, ya que el proyecto regula de forma clara el procedimiento disciplinario y establece, en el artículo 47 que la Comisión Disciplinaria es el órgano encargado de resolver, definiendo además su integración.
Asimismo, las objeciones relativas al artículo 58 parten de una confusión conceptual, al equiparar los niveles de atención con los programas de atención., cuando se trata de categorías distintas. Mientras el artículo 18 regula la estructura del sistema penitenciario en niveles de atención (estructura del sistema), el artículo 58 se refiere a los programas de intervención técnica (tratamiento). La disposición cuestionada no genera incoherencia normativa, sino que procura que, aún en caso de sanción disciplinaria, la persona pueda mantenerse en el programa de atención que le corresponde, evitando la interrupción de procesos de tratamiento.
En consecuencia, no existe indeterminación ni contradicción normativa, sino una regulación clara y coherente del régimen disciplinario, acorde con un enfoque orientado a la finalidad rehabilitadora de la pena.
G.- SOBRE LA CREACIÓN DE NIVELES DE ATENCIÓN VÍA REGLAMENTARIA.- El veto cuestiona que el artículo 18 permita la creación de nuevos niveles de atención por vía reglamentaria. Sin embargo, esta disposición se enmarca en la potestad organizativa de la Administración Penitenciaria, necesaria para estructurar el sistema conforme a las necesidades institucionales.
Además, la norma no establece una habilitación irrestricta, ya que exige una debida fundamentación y sujeción a los principios de la ley, así como al respeto de los derechos fundamentales y estándares internacionales.
Este cuestionamiento evidencia, además, una inconsistencia dentro del propio veto: mientras en otros apartados se sostiene que el proyecto implica una indebida intromisión del Poder Judicial en competencias del Poder Ejecutivo, en este punto se objeta una habilitación que precisamente refuerza la autonomía administrativa.
Si bien hubiera sido deseable una mayor delimitación a nivel legal, ello no implica una infracción constitucional, sino una opción válida de técnica legislativa.
H. SOBRE TRASLADOS ADMINISTRATIVOS (NO JUDICIALES) Y CONTROL DEL MINISTERIO PÚBLICO
El proyecto, mediante el artículo 42, introduce un mecanismo de control sobre decisiones administrativas, específicamente en los traslados de la modalidad cerrada a la modalidad abierta (esto es de un régimen de privación de libertad a un nivel semiinstitucional). De esta forma, se mantiene la potestad de la administración penitenciaria, pero bajo un esquema de control que limita su discrecionalidad.
El veto cuestiona que no se contemple la participación de la víctima y que se otorgue intervención al Ministerio Público. Sin embargo, este planteamiento no se sostiene, pues desconoce el alcance real de la norma.
La disposición regula decisiones que actualmente son adoptadas de forma unilateral por la Administración Penitenciaria. Lejos de excluir garantías, el artículo introduce un mecanismo de control mediante la comunicación al Ministerio Público, permitiendo fiscalizar actuaciones administrativas que previamente carecían de supervisión.
I. Sobre la Administración Penitenciaria como parte procesal.- En la etapa de ejecución de la pena, las partes procesales son aquellas que intervienen en el proceso con el fin de hacer valer sus pretensiones o ejercer control sobre el cumplimiento de la sentencia; estas son la persona sentenciada, su defensa técnica y el Ministerio Público.
El veto sostiene que la Administración Penitenciaria debe ser considerada parte en el proceso de ejecución de la pena. Sin embargo, este planteamiento no se sostiene, por cuanto desconoce la naturaleza jurídica de esta etapa.
La ejecución de la pena constituye una fase judicializada en la que el juez ejerce control sobre el cumplimiento de la sentencia y el respeto de los derechos fundamentales. En este contexto, la Administración Penitenciaria no actúa como parte, ya que no tiene un interés propio que defender, sino que se limita a ejecutar la sentencia bajo control jurisdiccional.
En consecuencia, reconocerle la condición de parte implicaría desnaturalizar el proceso de ejecución, al convertir en sujeto procesal a quien, precisamente debe ser objeto de control.
J. Sobre la supuesta intromisión judicial basada en recursos acogidos.- El veto sostiene que el proyecto implica una indebida intromisión del Poder Judicial en competencias del sistema penitenciario, apoyándose en la existencia de recursos procesales que han sido declarados con lugar.
Sin embargo, este argumento conduce a una conclusión opuesta: la intervención judicial evidencia la necesidad de control, precisamente porque se han producido vulneraciones de derechos en el ámbito administrativo que han debido ser corregidas en la vía judicial.
k. Sobre el beneficio de ejecución condicional de la pena.- El veto sostiene que el artículo 93 genera una superposición de competencias entre el tribunal sentenciador, el juez de ejecución y la Administración Penitenciaria. Sin embargo, este argumento parte de una confusión conceptual.
El beneficio de ejecución condicional de la pena (condena de ejecución condicional) es una decisión adoptada por el tribunal de juicio al momento de dictar sentencia, mediante la cual se dispone que la persona no ingrese a prisión, quedando la pena a determinadas condiciones durante un período de tiempo. En consecuencia, no se trata de una modalidad de cumplimiento penitenciario ni de una situación que involucre la ejecución intramuros.
En este punto, además, es frecuente la confusión entre el beneficio de ejecución condicional de la pena, regulado en el artículo 59 del Código Penal, y la libertad condicional prevista en el artículo 64 del mismo cuerpo normativo. Se trata de instituciones distintas: mientras la primera evita el ingreso a prisión desde la sentencia, la segunda opera durante la ejecución de la pena privativa de libertad.
La disposición cuestionada tiene como finalidad, precisamente, aclarar aspectos de competencia, particularmente en lo relativo a la eventual revocatoria del beneficio; sin que ello implique intervención decisoria de la Administración Penitenciaria ni duplicidad de competencias.
En consecuencia, no existe superposición funcional, sino una regulación necesaria para dotar de claridad al sistema.
L. Sobre medidas de seguridad curativas (artículos 97–104).- El veto formula diversas objeciones en relación con la regulación de las medidas de seguridad curativas, señalando posibles afectaciones a derechos fundamentales, falta de criterios clínicos claros y problemas de coordinación institucional. Sin embargo, tales afirmaciones se presentan de forma genérica, sin identificar concretamente las disposiciones que resultarían contrarias al orden constitucional ni el modo en que se produciría dicha afectación.
Debe tenerse presente que las medidas de seguridad curativas no se imponen en la etapa de ejecución de la pena, sino en sentencia, conforme a lo dispuesto en el Código Penal. La normativa cuestionada se limita a regular su ejecución, aspecto que históricamente ha carecido de una sistematización legal clara.
En cuanto a la prioridad de estas medidas frente a la pena privativa de libertad (artículo 99), ello responde a su propia naturaleza: si una persona ha sido considerada inimputable o con capacidad disminuida, resulta coherente que deba atenderse primero la medida orientada a su tratamiento y luego la pena de prisión.
Asimismo, debe recordarse que la Sala Constitucional, mediante el voto N.° 4555-2009, ordenó la separación de personas inimputables de aquellas con plena capacidad, así como el desarrollo de un marco normativo adecuado para la regulación de las medidas de seguridad. En este contexto, la ley responde a dicha exigencia, aunque hubiera sido deseable un desarrollo más detallado dada la complejidad técnica de la materia.
En consecuencia, no se advierte la inconstitucionalidad alegada, sino una regulación necesaria que dota de claridad y coherencia a la ejecución de estas medidas.
M. Conclusión general.- En síntesis, el veto no demuestra una invalidez real del proyecto ni una inconstitucionalidad, sino que parte de interpretaciones incompleta. Por el contrario, la normativa ordena, sistematiza y fortalece la ejecución de la pena.
Se trata, además, de una regulación largamente postergada en el ordenamiento jurídico costarricense, cuya necesidad ha sido reconocida incluso desde el propio Código Penal.
La entrada El veto a la Ley de Ejecución de la Pena: entre errores de interpretación y críticas infundadas aparece primero en Semanario Universidad.
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