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Maria Nuñez Chacón
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La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA) publicó días atrás una resolución histórica (No. 2/26) sobre “Políticas Fiscales y Derechos Humanos en las Américas”, en la que se esclarece que las políticas fiscales que tomen los gobiernos deben tomar en cuenta la protección de los derechos humanos de sus ciudadanos.
Es decir, establece claramente que las decisiones tributarias que adopten las autoridades de los gobiernos ya sean presupuestarias o de endeudamiento público no son únicamente herramientas de la economía, sino que están estrictamente vinculadas con sus obligaciones de cumplir con la normativa internacional en materia de derechos humanos.
Esta resolución brinda orientaciones para el desarrollo, adopción, implementación, seguimiento y evaluación de políticas fiscales acordes con la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana, el Protocolo de San Salvador y otros instrumentos interamericanos relevantes.
Estos estándares interamericanos constituyen una referencia relevante para orientar políticas públicas, fortalecer capacidades institucionales y contribuir al desarrollo jurisprudencial en la región.
UNIVERSIDAD entrevistó a Javier Palomo, Relator Especial de la Corte para conocer a detalle los alcances de esta resolución para los países de América Latina, incluyendo Costa Rica y quien alertó que, aunque no tiene por objeto prescribir un modelo económico, tributario o de política pública específico, ni sustituir los procesos democráticos internos de cada Estado, si busca sistematizar estándares interamericanos para que las decisiones fiscales —que pasan por tributación, presupuesto, gasto público, deuda, sostenibilidad fiscal, transparencia y cooperación— sean diseñadas, implementadas, monitoreadas y evaluadas con estos principios internacionales.
¿De qué manera pueden incidir las políticas fiscales en el goce y ejercicio de los derechos humanos?
Las políticas fiscales inciden en los derechos humanos porque determinan, en gran medida, qué recursos son capaces los Estados de movilizar, cómo los distribuyen, qué servicios financian, qué sectores priorizan y qué cargas imponen a distintos grupos de la sociedad.
De esta forma, las decisiones tributarias pueden afectar la capacidad del Estado para financiar salud, educación, vivienda, seguridad social, cuidados, agua, alimentación o políticas ambientales.
A su vez, las decisiones sobre gasto público pueden fortalecer o debilitar servicios esenciales. Las decisiones de endeudamiento y sostenibilidad fiscal también pueden incidir en la capacidad futura del Estado para garantizar derechos.
Por eso decimos que las políticas fiscales pueden contribuir a reducir pobreza y desigualdad, financiar políticas públicas y proteger niveles mínimos esenciales de derechos; pero también pueden generar impactos regresivos o desproporcionados si no son diseñadas con enfoque de derechos humanos.
Si los Estados pueden definir sus políticas, ¿qué obligaciones internacionales son esenciales en esta materia?
Primero es fundamental decir que resolución reconoce que los Estados conservan un margen para definir sus políticas fiscales conforme a sus marcos constitucionales, democráticos e institucionales. Sin embargo, ese margen debe ejercerse de manera compatible con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.
Entre las obligaciones y principios esenciales se encuentran la igualdad y no discriminación; progresividad y no regresividad en la protección de los derechos; movilización del máximo de los recursos disponibles; protección de niveles mínimos esenciales de derechos; legalidad; proporcionalidad; transparencia; acceso a la información; participación pública; rendición de cuentas; y acceso a recursos efectivos.
Estos estándares no indican una única política fiscal posible, pero sí establecen criterios para evaluar si las decisiones fiscales son compatibles con la garantía de derechos humanos.
¿Qué implicaciones tiene para los Estados esta Resolución?
La Resolución ofrece a los Estados una herramienta técnica y jurídica para incorporar el enfoque de derechos humanos en el ciclo de la política fiscal. Esto incluye el diseño, adopción, implementación, seguimiento y evaluación de decisiones sobre ingresos públicos, tributación, presupuesto, gasto, deuda, sostenibilidad fiscal, beneficios fiscales, austeridad, emergencia climática, actividad empresarial, transparencia y cooperación internacional.
En términos prácticos, implica que los Estados deberían evaluar los efectos de sus decisiones fiscales sobre los derechos humanos, especialmente sobre personas y grupos históricamente discriminados o en situación de vulnerabilidad. También implica fortalecer la transparencia, la participación, la rendición de cuentas y la evaluación de impactos en derechos humanos.
¿Qué ejemplos de acciones o consideraciones podrían implementar los Estados?
En abstracto se podría decir que los Estados, por ejemplo, al poner en práctica esta resolución podrían desarrollar procesos que impliquen evaluar los efectos de reformas tributarias, presupuestarias o de endeudamiento sobre la igualdad, la pobreza, los niveles mínimos esenciales de derechos y los grupos en situación de vulnerabilidad.
También, podrían revisar beneficios fiscales para asegurar que estén justificados, sean transparentes y no erosionen indebidamente los recursos necesarios para garantizar derechos. Así como verificar que las medidas de austeridad o consolidación fiscal no produzcan efectos regresivos incompatibles con los derechos humanos.
¿Qué deben tomar en cuenta los Estados al endeudarse?
La resolución reconoce que el endeudamiento público es una herramienta legítima de política fiscal. Pero, su toma, gestión, servicio, renegociación, reestructuración o alivio deben ser compatibles con las obligaciones internacionales de derechos humanos. Esto implica que la sostenibilidad de la deuda no debería evaluarse únicamente con indicadores macroeconómicos, sino también considerando si el servicio de la deuda compromete la capacidad del Estado para garantizar derechos, financiar servicios esenciales o proteger niveles mínimos esenciales.
Los Estados también deben considerar la transparencia, la participación, el acceso a la información, la buena fe y el derecho aplicable en los procesos de gestión de deuda. Asimismo, deberían evitar condicionalidades incompatibles con derechos humanos, especialmente aquellas que comprometan el gasto social esencial o impongan medidas regresivas injustificadas.
¿Los ajustes fiscales y restricciones de inversión social atentan contra los derechos humanos?
No toda medida de ajuste fiscal o reducción presupuestaria es, por sí misma, incompatible con los derechos humanos. La Resolución no sostiene que los Estados estén impedidos de adoptar medidas de consolidación fiscal o ajustes presupuestarios cuando sean necesarios.
Lo que establece es que las medidas fiscales con efectos regresivos deben ser evaluadas desde las obligaciones internacionales de derechos humanos. En particular, deben estar debidamente justificadas, ser temporales, necesarias, proporcionales, no discriminatorias, y no debe haber alternativas menos lesivas.
Además, deben protegerse los niveles mínimos esenciales de derechos y adoptarse medidas adecuadas de protección para personas y grupos en situación de vulnerabilidad. La clave de acuerdo con esta mirada no es solo cuánto se reduce o ajusta, sino cuáles son los impactos concretos sobre los derechos y sobre quiénes recaen esos impactos.
Al hablar de no regresividad, ¿cuáles deberían ser las pautas adecuadas al establecer y cobrar impuestos?
Los Estados deben diseñar e implementar sistemas tributarios adecuados, equitativos, progresivos y compatibles con los derechos humanos. Este enfoque encuentra una base interamericana directa en la Carta de la OEA, que en su artículo 34.c identifica los “sistemas impositivos adecuados y equitativos” como una de las metas básicas del desarrollo integral.
A ello se suman los estándares internacionales sobre igualdad y no discriminación, progresividad, no regresividad, movilización del máximo de los recursos disponibles y protección de niveles mínimos esenciales de derechos.
En términos prácticos, esto supone evaluar quién soporta la carga tributaria, cuál es su capacidad contributiva, qué efectos tiene el sistema tributario sobre distintos niveles de ingreso, y si las decisiones adoptadas permiten financiar de manera sostenible la garantía de derechos sin afectar desproporcionadamente a personas o grupos en situación de vulnerabilidad.
¿Violan derechos humanos los países que restringen al máximo la inversión social para solventar el tema fiscal?
La Resolución no realiza juicios generales ni se pronuncia sobre países concretos. Lo que establece es un marco de análisis.
Desde esa mirada, una restricción severa del gasto destinado a servicios y políticas esenciales puede ser incompatible con las obligaciones de derechos humanos si compromete niveles mínimos esenciales, genera impactos discriminatorios o desproporcionados afectando a personas y grupos en situación de vulnerabilidad.
También, si no está debidamente justificada conforme a criterios de necesidad, proporcionalidad, temporalidad y ausencia de alternativas menos lesivas.
Por tanto, la pregunta no se responde en abstracto, sino a partir de una evaluación concreta de la medida, su contexto, su justificación, sus alternativas, su duración y sus impactos sobre derechos humanos.
¿La Resolución le da una nueva dimensión a la justicia climática? ¿Cómo la política fiscal se convierte en una herramienta para la justicia climática?
Reconoce que la política fiscal también puede ser relevante frente a la emergencia climática y la sostenibilidad ambiental.
Esto se expresa, por ejemplo, en el uso de tributos ambientales y otras medidas fiscales para desincentivar actividades que generen daños significativos al ambiente o contribuyan a la emergencia climática, y para movilizar recursos destinados a mitigación, adaptación, resiliencia, transición justa y atención de pérdidas y daños.
También plantea que estas medidas deben diseñarse con enfoque de derechos humanos, de manera transparente y participativa, evitando efectos desproporcionados sobre consumidores, trabajadores, regiones o comunidades económicamente dependientes de actividades gravadas, y previendo medidas adecuadas de compensación, protección social, reconversión productiva y transición justa.
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