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Orlando Silva
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Daniel Noboa anunció que buscará reformas constitucionales mediante enmiendas tramitadas en la Asamblea Nacional, después de que la consulta popular del 16 de noviembre de 2025 rechazó los cambios impulsados por el Ejecutivo.
La enmienda constitucional, prevista en el artículo 441, permite modificar distintas partes de la Constitución siempre que los cambios no impliquen alterar la estructura fundamental del Estado, los elementos constitutivos o la restricción de derechos.
Este mecanismo se diferencia de la reforma parcial y de la Asamblea Constituyente, que se aplican cuando las modificaciones implican transformaciones de mayor profundidad institucional.
Según el constitucionalista, Edison Guarango, mediante enmienda pueden modificarse “absolutamente todas las partes” de la Constitución que no afecten esas zonas vedadas.
El experto explica que, mientras una propuesta no intervenga en la organización esencial del Estado ni reduzca el alcance de los derechos vigentes, el trámite de enmienda es suficiente y no requiere consulta popular, lo que abre un margen para ajustes de menor escala.
Guarango señala que la enmienda es viable para modificaciones pequeñas, especialmente en temas administrativos o de funcionamiento institucional, donde no se modifican derechos ni se crean nuevas estructuras estatales.
Menciona como ejemplo el debate previo sobre las bases militares, en el que la consulta popular planteaba una modificación menor relacionada con cooperación internacional que no alteraba la estructura estatal.
En áreas vinculadas a seguridad, administración pública o gestión penitenciaria, el experto sostiene que podría haber espacio para ajustes que no impliquen restricciones a los derechos de las personas privadas de libertad ni cambios en el funcionamiento del sistema de justicia. Guarango afirma que un rediseño total del sistema penitenciario o judicial superaría los límites de la enmienda y requeriría mecanismos más profundos.
Un punto central en el análisis es la línea que marca la Corte Constitucional sobre qué puede o no modificarse por esta vía.
Guarango recuerda que los órganos creados por la Constitución y que cumplen funciones estatales de máximo nivel no pueden ser alterados mediante enmienda, como ocurre con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
Eliminar funciones esenciales o alterar sustancialmente su estructura rebasa los márgenes de este mecanismo.
La Corte ha permitido únicamente transferencias menores de funciones siempre que no modifiquen la naturaleza del órgano. En ese sentido, explica que, si una propuesta implica suprimir instituciones, redefinir sus competencias esenciales o redistribuir poderes entre funciones del Estado, la reforma parcial sería el procedimiento adecuado y exigiría dictamen previo de la Corte Constitucional.
En materia de organización interna del Ejecutivo, Guarango sostiene que el Gobierno tiene amplio margen de maniobra sin necesidad de reformas constitucionales, debido a que la Carta Magna no fija el número de ministerios ni su estructura.
Eso permite que el Presidente reorganice la administración central mediante normativa inferior, como ya ha ocurrido en los primeros años del mandato.
No ocurre lo mismo en el ámbito legislativo o judicial, donde cualquier modificación en competencias o estructura sobrepasaría los límites de la enmienda. Guarango indica que alterar el diseño institucional de estas funciones requeriría procesos más complejos y, en caso de afectar derechos, no podría tramitarse ni por reforma parcial.
El analista político, Pablo Rosales, considera que el escenario obliga a distinguir entre la viabilidad jurídica de las enmiendas y la capacidad política real del Ejecutivo para impulsarlas en un contexto legislativo fragmentado.
Desde su perspectiva, la vía de enmienda depende de decisiones técnicas, pero su aprobación requiere mayorías que el Gobierno no controla, lo que condiciona futuros intentos de reforma.
Rosales explica que, además del trámite legal, cualquier reforma constitucional necesita un ambiente político que facilite acuerdos mínimos.
Según su lectura, la ruptura del diálogo con sectores opositores anunciada por el Presidente puede limitar los espacios legislativos para un proceso de enmienda, incluso cuando la materia sea jurídicamente viable. Para el analista, este factor será determinante en el avance o estancamiento de los cambios que Noboa busca reactivar.
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¿Qué permite la enmienda constitucional según la Constitución?
La enmienda constitucional, prevista en el artículo 441, permite modificar distintas partes de la Constitución siempre que los cambios no impliquen alterar la estructura fundamental del Estado, los elementos constitutivos o la restricción de derechos.
Este mecanismo se diferencia de la reforma parcial y de la Asamblea Constituyente, que se aplican cuando las modificaciones implican transformaciones de mayor profundidad institucional.
Según el constitucionalista, Edison Guarango, mediante enmienda pueden modificarse “absolutamente todas las partes” de la Constitución que no afecten esas zonas vedadas.
El experto explica que, mientras una propuesta no intervenga en la organización esencial del Estado ni reduzca el alcance de los derechos vigentes, el trámite de enmienda es suficiente y no requiere consulta popular, lo que abre un margen para ajustes de menor escala.
Los cambios que Daniel Noboa sí podría impulsar mediante enmienda
Guarango señala que la enmienda es viable para modificaciones pequeñas, especialmente en temas administrativos o de funcionamiento institucional, donde no se modifican derechos ni se crean nuevas estructuras estatales.
Menciona como ejemplo el debate previo sobre las bases militares, en el que la consulta popular planteaba una modificación menor relacionada con cooperación internacional que no alteraba la estructura estatal.
En áreas vinculadas a seguridad, administración pública o gestión penitenciaria, el experto sostiene que podría haber espacio para ajustes que no impliquen restricciones a los derechos de las personas privadas de libertad ni cambios en el funcionamiento del sistema de justicia. Guarango afirma que un rediseño total del sistema penitenciario o judicial superaría los límites de la enmienda y requeriría mecanismos más profundos.
Los límites que impedirían usar la enmienda para ciertos cambios
Un punto central en el análisis es la línea que marca la Corte Constitucional sobre qué puede o no modificarse por esta vía.
Guarango recuerda que los órganos creados por la Constitución y que cumplen funciones estatales de máximo nivel no pueden ser alterados mediante enmienda, como ocurre con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
Eliminar funciones esenciales o alterar sustancialmente su estructura rebasa los márgenes de este mecanismo.
La Corte ha permitido únicamente transferencias menores de funciones siempre que no modifiquen la naturaleza del órgano. En ese sentido, explica que, si una propuesta implica suprimir instituciones, redefinir sus competencias esenciales o redistribuir poderes entre funciones del Estado, la reforma parcial sería el procedimiento adecuado y exigiría dictamen previo de la Corte Constitucional.
El alcance real del Ejecutivo dentro de la Constitución vigente
En materia de organización interna del Ejecutivo, Guarango sostiene que el Gobierno tiene amplio margen de maniobra sin necesidad de reformas constitucionales, debido a que la Carta Magna no fija el número de ministerios ni su estructura.
Eso permite que el Presidente reorganice la administración central mediante normativa inferior, como ya ha ocurrido en los primeros años del mandato.
No ocurre lo mismo en el ámbito legislativo o judicial, donde cualquier modificación en competencias o estructura sobrepasaría los límites de la enmienda. Guarango indica que alterar el diseño institucional de estas funciones requeriría procesos más complejos y, en caso de afectar derechos, no podría tramitarse ni por reforma parcial.
Viabilidad política y riesgos estratégicos según análisis político
El analista político, Pablo Rosales, considera que el escenario obliga a distinguir entre la viabilidad jurídica de las enmiendas y la capacidad política real del Ejecutivo para impulsarlas en un contexto legislativo fragmentado.
Desde su perspectiva, la vía de enmienda depende de decisiones técnicas, pero su aprobación requiere mayorías que el Gobierno no controla, lo que condiciona futuros intentos de reforma.
Rosales explica que, además del trámite legal, cualquier reforma constitucional necesita un ambiente político que facilite acuerdos mínimos.
Según su lectura, la ruptura del diálogo con sectores opositores anunciada por el Presidente puede limitar los espacios legislativos para un proceso de enmienda, incluso cuando la materia sea jurídicamente viable. Para el analista, este factor será determinante en el avance o estancamiento de los cambios que Noboa busca reactivar.
- Información extra: Daniel Noboa
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